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23 de dezembro de 2017, 21h19

Brasil sem Embraer: o governo é parte da trama

Agora, Temer finge defender a empresa. Mas há três meses trama, em surdina, fim do único dispositivo que pode impedir sua desnacionalização. Vale e IRB podem ter mesmo destino

Por Herbert Claros da Silva, Renata Belzunces dos Santos e Marco Antonio Gonsales de Oliveira 1, no Outras Palavras

Há três meses, o governo, via Ministério da Fazenda, encaminhou uma consulta ao Tribunal de Contas da União para liquidar as golden share de três companhias estratégicas: Embraer, Vale e IRB-Brasil Resseguros. Agora, que a norte-americana Boeing fez uma oferta para comprar a Embraer, este mesmo governo diz que nunca venderia a empresa, terceira maior do mundo em seu setor.

Entenda o que são as golden share: origem, objetivo e exemplos.

Golden Share

Recentemente, foi veiculada a informação de que o Ministério da Fazenda solicitou consulta ao Tribunal de Contas da União para que o governo federal possa se desfazer das ações especiais que possui em três companhias estratégicas: Embraer, Vale e IRB-Brasil Resseguros. O Ministério da Fazenda emitiu a solicitação de consulta em 19 de julho de 2017 e o TCU abriu processo no final de agosto para responder o pedido2.

Todas essas companhias foram privatizadas e em cada uma delas ficou assegurado ao governo a propriedade de ações de classe especial (golden share). Este é outro claro aceno do atual governo ao mercado financeiro internacional em busca de credibilidade e provas de alinhamento ideológico. Depois do tsunami das privatizações dos anos 90 – e outras mais pontuais no período governado pelo PT –, a história se repete como tragédia, agora aprofundando a mercantilização dos setores já privatizados e tentando privatizar o que ainda resta.

A golden share é uma classe de ação especial que confere determinados privilégios e prerrogativas aos seus detentores. São instrumentos da atividade criativa do direito empresarial com o objetivo de satisfazer as necessidades políticas e econômicas surgidas nos momentos de alteração da configuração entre Estado e mercado, como verificou-se a partir da década de 70, principalmente na Europa, com a grande transferência de empresas públicas às mãos das empresas privadas: as conhecidas políticas públicas e econômicas de privatizações. A Inglaterra foi a pioneira, a partir de 1979, quando Thatcher implementou o seu conhecido programa de privatizações, através do qual se passou a abrir à iniciativa privada setores que lhe eram vedados, adentrando o capital privado na prestação de serviços antes considerados inseparáveis do Estado. A experiência britânica é relevante, pois foi precisamente no contexto do programa de privatizações mencionado que surgem as golden share (Pela, 2008).

Para os setores contrários às privatizações, a transferência de empresas estratégicas públicas ao setor privado poderia acarretar no enfraquecimento do Estado sobre a administração desses recursos, além de comprometer outros setores fundamentais para o país, como a segurança nacional e a perda de empresas de tecnologias estratégicas. A criação da golden share teria sido uma concessão aos setores críticos às privatizações, pois garante ao Estado poderes que limitam a tomada de decisão das empresas privatizadas. Em suma, golden share são títulos acionários que atribuem ao Estado prerrogativas especiais, não proporcionais à sua participação no capital da sociedade, destinadas a salvaguardar interesses nacionais.

Sob essa mesma justificativa, o mecanismo das golden share foi usado por diversas companhias no Reino Unido. Entre 1979 e 1983, as empresas British Aerospace, fabricante de aeronaves civis e militares e de materiais bélicos; a Cable & Wireless, prestadora de serviços de telecomunicação; Amersham International, responsável pela fabricação de produtos radioativos para uso em medicina e pesquisa, e a conhecida British Petroleum, cujas atividades se concentravam no setor petrolífero.

O mecanismo foi adotado, sob diversas denominações, também em países como a França (action spécifique), Itália (poteri speciali), Alemanha (goldene Aktie e Spezialaktie), Bélgica (action spécifique), Portugal (acções preferenciais) e Espanha (regime administrativo de controle específico). No entanto, foi pouco acionado pelos governos. No Brasil, o instrumento ficou conhecido como ação de classe especial e foi implementado a partir dos anos 90, quando empresas estatais como a Vale e a Embraer entraram no Programa Nacional de Desestatização (PND). No caso da Embraer, a atividade se relaciona à defesa; na Vale, as reservas minerais têm importância estratégica para o país (JOSÉ, 2004; PELA, 2008).

Um dos casos mais emblemáticos no Brasil, envolvendo a possibilidade de acionamento da ação de classe especial, foi a intenção de compra de 20% das ações ordinárias emitidas pela Embraer, em outubro de 1999, por um consórcio francês liderado pelas empresas Aérospatiale Matra, Dassault Aviation, Thomson-CSF e Snecma. O acordo foi negociado sem o conhecimento do governo, mas que através da Aeronáutica descobriu o plano dos grupos.

Segundo artigo publicado em 21 de dezembro de 1999 pelo jornal Folha de São Paulo, a aeronáutica desvendou o plano por meio de documentos confidenciais da negociação. O grupo Bozano Simonsen havia se comprometido a convencer os controladores da empresa a venderem mais ações para os franceses em um prazo de cinco anos. Foi discutido se o negócio poderia ser qualificado como transferência de controle acionário, ou seja, passar uma indústria de importância estratégica para ser controlada por um grupo estrangeiro, com ameaça à soberania e a defesa nacionais.

O governo FHC consultou a Advocacia Geral da União, os ministros da Defesa, Relações Exteriores e do Desenvolvimento e decidiu não recorrer às ações de classe especial para intervir no negócio de US$ 209 milhões, entre a Embraer e o grupo francês. Naquela ocasião, a golden share não foi usada, mas tudo indica que teria sido caso as negociações não tivessem sido encerradas. É o caso em que a mera existência do dispositivo impediu o prosseguimento da negociação, depois de manifestada a posição contrária do governo.

Em 2009, quando a Embraer demitiu 20% dos seus trabalhadores, mais uma vez o assunto das golden share veio à tona. No entanto, como demonstraremos abaixo, esse não era o melhor caminho jurídico para impugnar a demissão em massa, dado que as ações especiais que o governo detém da Embraer não lhes garantiam tal atribuição.

A mais recente e conturbada história envolvendo empresas e governo no campo das ações de classe especial foi na União Europeia. Portugal utilizou o mecanismo em 2010 para vetar a venda da participação da Portugal Telecom na Vivo por 7,15 bilhões de euros à espanhola Telefónica. A Corte Europeia de Justiça considerou que o uso das ações de classe especial pelo governo português violou a legislação da União Europeia sobre a livre movimentação de capitais. Essa foi a mesma interpretação da Corte Europeia em outros casos em que a golden share foi acionada pelos governos.

O assunto das ações de classe especial no Brasil voltou à tona quando o governo demonstrou intenção em liquidar de vez com esses papéis na Embraer, Vale e IRB-Brasil Resseguros. Suas ações de classe especial guardam bastantes semelhanças e algumas diferenças relacionadas ao tipo de negócio e à gestão. As características comuns a todas companhias são: poder de veto à alteração de denominação social, de objeto social, de modificação acionária e, por fim, garante que qualquer modificação nela própria – na golden share – pode ser vetada pela União (Quadro 1).

As diferenças mais relevantes referem-se às prerrogativas administrativas e especiais relacionadas ao setor de defesa. No IRB-Brasil Resseguros, a União pode indicar um membro (e suplente) para composição do Conselho de Administração. Por sua vez, esse membro exercerá a presidência do Conselho. Também indicará membro (e suplente) para o Conselho Fiscal. Na Embraer, os programas militares podem ser vetados, assim como o acesso à tecnologia envolvida nesses programas. A companhia também poderá deixar de fornecer peças de manutenção ou reposição para clientes, se for do interesse da União.

QUADRO 1

Comparação das Prerrogativas da golden share

Prerrogativa de VetoEmbraerValeIRB
Alteração de denominação social (nome)XXX
Alteração de mudança da sede social (local)XX
Mudança no objeto social (finalidade da empresa)XXX
Alteração ou aplicação da logomarcaXXX
Fim da sociedade (liquidação dos negócios )X
Qualquer modificação dos direitos atribuídos às espécies e classes das ações de emissão da sociedade previstos no Estatuto SocialXXX
Alienação ou encerramento de atividades pré-definidas no Estatuto SocialX
Modificação na natureza dela própria (Golden Share)XXX
Transferência de Controle AcionárioXX
Transformação, fusão ou cisãoX
Criação e/ou alteração de programas militares que envolvam o paísX
Capacitação para terceiros em tecnologia para programas militaresX
Interrupção de peças de reposição e manutençãoX
Prerrogativas Administrativas
Indicar membro para o Conselho de Administração *X
Indicar membro para o Conselho FiscalX

Fonte: Estatutos Sociais das Companhias, disponíveis nos respectivos sites.

A motivação da consulta, segundo o ministro da Fazenda, é estabelecer como a União poderá se desfazer dessa ação. O motivo alegado seria o fato de que a golden share desvalorizaria os ativos3. Em uma primeira aproximação, parece que o ministro Henrique Meireles está na defesa do mercado em um momento em que são desconhecidas manifestações do próprio mercado contra a golden share.

Em uma tentativa de compreender os motivos que levam o governo a tomar essa iniciativa, identificamos duas possibilidades: a questão fiscal e o valor de mercado das empresas.

 

  1. Arrecadação fiscal: em meio ao pacote de privatizações em curso e forte ajuste recessivo, o governo poderia estar buscando arrecadar com a “venda” dessas ações. A consulta ao TCU teria como objetivo precificar esses papéis que hoje não têm preço, pois não são comercializáveis. Por quanto dinheiro valeria a pena abrir mão das prerrogativas da golden share? Quem pagaria? O fato é que o fim dessas ações também significa o fim das suas prerrogativas, que não poderiam ser exercidas por mais ninguém. Nenhum agente privado pode exercer as prerrogativas destinadas apenas à União. Quanto vale algo que deixa de existir assim que é comprado?
  2. Valorização das ações da empresa: a hipótese é que o fim da golden share aumentaria o valor de mercado dessas empresas, ao diminuir as possibilidades de intervenção do governo. Mas essa classe de ação especial é apenas um dentre vários outros instrumentos que o governo tem à disposição para interferir nos negócios dessas empresas, e isso não é diferente em qualquer outro lugar do mundo. Segundo levantamento do professor Marcos Barbieri (IE-UNICAMP), todos os governos têm políticas de interferência no setor aeronáutico, com ou sem golden share. Dessa maneira, seu fim não tornaria a Embraer, por exemplo, mais capitalista do que a Boeing, que não tem golden share. Também não tornaria a Vale mais capitalista do que as suas concorrentes mundiais.

<

Essas companhias são gigantes em seus setores. A Vale é uma das maiores mineradoras do mundo, a Embraer também é terceira maior empresa aeronáutica (aviação comercial) no ranking mundial e o IRB-Brasil praticamente monopoliza os resseguros no país. A soma de suas receitas em 2016 atinge R$ 115.275,3 bilhões (equivalente a 1,8% do PIB no mesmo ano); o lucro foi de R$ 18.896,3 bilhões em 2016 e cerca de 100 mil trabalhadores são empregados pelas três gigantes. São cifras astronômicas, de fazer brilhar os olhos do mercado.

QUADRO 2

Resultados das Companhias – 2016 – em R$ milhões

<Empresa<Receita Líquida<Lucro Líquido<Trabalhadores
Embraer16.480,3585,418.506
Vale94.633,017.461,073.062
IRB4.162,0849,9n/d
Total115.275,318.896,391.568

Fonte: Embraer, Vale e IRB. Demonstrações Financeiras.

 

Essas companhias são representativas da totalidade ou quase totalidade dos setores em que atuam, foram privatizadas a preços questionáveis e vêm sendo geridas para e pró-mercado. A relação entre Estado e mercado nunca deixou de existir e vai continuar existindo. Não é conhecido argumento de que empréstimos subsidiados pelo BNDES, desonerações e outros diminuam o valor de mercado dessas empresas. O questionamento da gerência do Estado na economia privada é seletivo, portanto, quando soa o discurso da livre iniciativa, ele vem cheio de hipocrisia, pois esse mesmo mercado nunca se furta a pedir socorro e a aceitar “ajuda” quando convém.

A possibilidade do fim da golden share é um aprofundamento da privatização, pois liberaria os poucos itens estratégicos que poderiam sofrer veto do governo. O desejo de eliminar a golden share levanta a suspeita de que pode estar em movimento novos interesses por esses ativos, dessa vez por grandes empresas internacionais que tornariam a Vale, a Embraer e a IRB-Seguros meras filiais de seus negócios.

Neste cenário, é melhor que a golden share seja mantida como um resquício de soberania a ser utilizada em casos extremos. Estamos certos que essa não é uma preocupação do governo Michel Temer, assim como também é necessário ter a clareza de que a sua manutenção não altera em nada o curso de destruição dessas empresas enquanto instrumentos de exercício de interesse do povo brasileiro e de seus trabalhadores. Ruim com golden share, pior sem elas.

Essas empresas deveriam passar por um amplo debate nacional em que fossem discutidos desde o preço de suas privatizações até sua contribuição para o país, caso tenha existido. A reestatização deve ser recolocada no cardápio de possibilidades para o futuro, se assim for entendido como benéfico para o país, e não apenas para os acionistas. Os rumos dessas empresas são importantes demais para serem deixados ao sabor do mercado, o mesmo que colocou o mundo em crise diversas vezes ao longo do século XX e, mais recentemente, em 2008, quando provou suas fragilidades e foi salvo pelos recursos dos contribuintes.

 

Referências Bibliográficas

PELA, J. K. Origem e desenvolvimento das golden shares. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, v. 103, 2008.

JOSÉ, R. D. Golden-Shares: as empresas participadas e os privilégios do Estado enquanto accionista minoritário, Coimbra Editora, 2004.

1# Sobre os autores: Herbert Claros é vice-presidente do Sindicato dos Metalúrgicos de São José dos Campos e Região e ex-membro do Conselho de Administração da Embraer (2015 e 2016), (herbert@sindmetalsjc.org.br) Marco Antonio G. de Oliveira é doutor em Administração de Empresas pela PUC-SP e professor da Universidade São Judas Tadeu, (professormarcogonsales@gmail.com) Renata Belzunces dos Santos é economista e cientista social, técnica do DIEESE e doutoranda no Prolam-USP (rebelsa@gmail.com)
2# O Tribunal de Contas da União abriu processo sobre o tema em 30/08/2017, sob o número 025.285/2017-3, de relatoria de José Múcio Monteiro. O acesso é restrito, de forma que não pode ser consultado pelo público em geral.

3# http://www.valor.com.br/empresas/5109590/governo-quer-fim-de-golden-share


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