Por Márcia Semer *
Na dramaturgia brasileira Navalha na Carne é o nome de uma peça teatral que marcou época nos anos 60 e 70. De autoria do dramaturgo paulista Plínio Marcos, Navalha na Carne tem trama ambientada num bordel, onde contracenam três personagens protagonistas – uma prostituta, seu gigolô e o empregado homossexual- que exibem as entranhas do mundo cão, com foco no desenrolar de relações de opressão e poder. Considerada uma alusão sem filtro ao Brasil dos anos de chumbo, quando violência, censura e extermínio conviviam com slogans e canções de exaltação patriótica- quem não se lembra de “Brasil, Ame-o ou Deixe-o”, ou ainda do refrão de “Eu te amo meu Brasil”-, Navalha na Carne ganha atualidade nestes tempos sombrios de “Brasil acima de Tudo”.
Navalha na carne é também expressão da investida, da ofensa, da agressão que mutila, desfigura e até mata.
Pois a proposta do governo Bolsonaro de Reforma Administrativa é navalha na carne, ataque desfigurante, de acentuado potencial destrutivo, perpetrado contra a Constituição, o Estado, a democracia e a burocracia brasileiros, encaminhada sem qualquer discussão prévia para tramitar no auge da pandemia, quando a possibilidade de promoção de um debate abrangente e qualificado sobre o tema está sensivelmente comprometida.
Para explicar a razão da PEC 32/2020 se constituir em proposição tão decisiva e nociva para o futuro do país é importante entender seu conteúdo, o tipo de mudanças que apresenta.
Nessa ordem, e para adequada compreensão, pode-se dizer que as mudanças albergadas na Proposta de Emenda Constitucional 32/2020 são fundamentalmente de duas espécies: alterações de natureza precarizante e alterações de natureza desestruturante, sendo que algumas reúnem os dois aspectos na sua formulação.
Precarizante é o termo costumeiramente usado para identificar iniciativas que reduzem direitos consolidados de matiz trabalhista, diminuindo seu alcance ou mesmo excluindo-os do patrimônio do trabalhador, seja ele público ou privado.
Se a Reforma Trabalhista aprovada no Governo Temer trouxe elementos ditos precarizantes para os trabalhadores privados, a Reforma Administrativa faz movimento semelhante relativamente ao servidor público, embora ela seja muito mais grave que isso, dado seu arcabouço agudamente desestruturante para o Estado.
Nesse recorte laboral, o texto da PEC 32/2020 não agrega nenhum direito ao patrimônio do servidor público, não reconhece nenhuma necessidade de valorização ou tratamento conforme do labor realizado no ambiente público, antes o contrário. A PEC 32/2020 propõe, isso sim, a retirada de diversos direitos, muitos dos quais tradicionais e típicos da relação estatutária nos moldes cunhados historicamente no Brasil, e o faz sem promover qualquer compensação. Daí seu viés precarizante.
Aproveitando-se do discurso fácil – e falso, muito a propósito de quem valoriza fake News e quer passar a boiada- de que o Estado brasileiro é inchado, caro e ineficiente, a investida precarizante contida na PEC 32/2020 ataca, por norma constitucional, desde aspectos prosaicos da vida funcional do servidor público- relacionados a adicionais temporais, forma de evolução funcional ou reconhecimento administrativo de direitos- até a própria estabilidade, atributo este indispensável à Administração Pública que se pretende pautada na legalidade e na impessoalidade.
Não são poucos nem desprezíveis os elementos sobre o tamanho, custo e eficiência reais de nosso Estado capazes de infirmar o discurso de senso comum usado para justificar o endereçamento precarizante da Reforma apresentada pelo governo federal. O Atlas do Estado Brasileiro produzido pelo Ipea, entre outros, é instrumento valioso de consulta, capaz de qualificar o debate com dados cientificamente coletados. Evidentemente, contudo, a discussão qualificada passa longe dos interesses envolvidos nessa proposta de Reforma Administrativa.
Nesse viés precarizante, a PEC 32/2020, ao par da impropriedade técnica de cuidar de aspectos meramente funcionais no texto constitucional- a exemplo dos benefícios devidos ou indevidos aos servidores-, fulmina mecanismos objetivos importantes de permanência e progressão nas carreiras.
Assim, ao condenar a possibilidade de promoção ou de obtenção de vantagens a partir da antiguidade, a proposição amplia significativamente a subjetividade no acesso a promoções e vantagens funcionais dentro do serviço público, em movimento cujas consequências podem não ser exatamente as de garantir ou valorizar o mérito. E quem conhece e vive o serviço público pode atestar o desacerto dessa proposta, que costuma agradar muito o senso comum e mesmo setores pouco afetos à realidade do trabalho público.
A proibição de reconhecimento administrativo de direitos, a seu tempo, tampouco parece medida inteligente, visto que tende a ampliar a judicialização dos conflitos na relação servidor-Administração, majorando os custos envolvidos para solução das contendas.
A flexibilização ou mesmo subtração da estabilidade, então, é iniciativa que vai na contramão do republicanismo, uma vez que a estabilidade é mecanismo importante de estímulo e garantia da conduta funcional pautada na legalidade e na impessoalidade, em exemplo de conteúdo que reúne caráter tanto precarizante quanto desestruturante. Poderia ainda analisar outros pontos da subtração de direitos dos servidores e empregados públicos, mas os acima expostos já permitem compreender que boa parte das proposições apresentadas dificilmente serão capazes de produzir a eficiência ou a economia que preconizam.
Tratando-se as medidas em exame de alterações que afetam a identidade do servidor público enquanto tal, mais fácil aprofundarem a insegurança no espaço funcional e arrefecerem os laços de confiança-fidelidade tão valorizados nos ambientes corporativos de modo geral e relevantíssimos no espaço público.
Mas se a precarização de direitos é um aspecto expressivo da PEC 32/2020, o caráter desestruturante do Estado contido na proposta de emenda constitucional é, voltando à imagem que dá título a este artigo, navalha na carne. Os dispositivos de natureza desestruturante contidos no texto atingem de frente o próprio desenho constitucional do Estado ao contrastar o papel de protagonismo que lhe atribuiu a Constituição de 1988.
São proposições desestruturantes, que afetam as capacidades estatais, dentre outras:
(i)a que consta logo do caput do artigo 37, de introdução de diversos princípios estranhos à Administração, em particular um princípio de subsidiariedade como norteador da Administração Pública e, portanto, do Estado brasileiro (PEC 32, art. 1º, na redação dada ao art. 37, “caput”);
(ii) a que desmembra os cargos públicos em espécies distintas (cargo de investidura por prazo indeterminado, cargo típico de Estado) e ainda flexibiliza o caráter objetivo do concurso público, mediante a introdução de fase de experiência, com exigência de classificação entre os mais bem avaliados (cujo critério de avaliação não se conhece) para a final efetivação (PEC 32, art. 1º, na redação dada ao art. 37, II e II-B);
(iii) a que modela as figuras não concursadas dos cargos de liderança e assessoramento destinadas às atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas. (PEC 32, art. 1º, na redação dada ao art. 37, V);
(iv) a que franqueia à União, Estados, Distrito Federal e Municípios firmar instrumentos de cooperação com órgãos e entidades públicos e privados, para a execução de serviços públicos, inclusive com compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos particulares, com ou sem contrapartida financeira (PEC 32, art. 1º, na redação dada ao art. 37-A);
(v) a que propõe normas gerais federais de gestão de pessoal, política remuneratória, progressão funcional, etc (PEC 32, art. 1º, na redação dada ao art. 39);
(vi) a que alarga as hipóteses de contratação por prazo determinado (PEC 32, art. 1º, na redação dada ao art. 39-A, parágrafo 2º);
(vii) a que autoriza, quando não implicar aumento de despesa, dispor por decreto sobre organização e funcionamento da Administração Pública federal; extinção de cargos efetivos vagos; criação, fusão, transformação ou extinção de Ministérios e órgãos diretamente vinculados ao Presidente da República; extinção, transformação e fusão de autarquias e fundações; transformação de cargos efetivos e comissionados; alteração e reorganização de cargos efetivos, tudo isso mesmo no caso dos cargos pertencentes às carreiras típicas de Estado (PEC 32, art. 1º, na redação dada pelo art. 41-A, VI e parágrafos);
(viii) a que veda ao Estado instituir medidas que gerem reservas de mercado ou que impeçam a adoção de novos modelos favoráveis à livre concorrência (PEC 32, art. 1º, na redação dada pelo art. 173, parágrafo 6º).
Cuidam esses dispositivos de caráter desestruturante de mudanças profundas, que confrontam a própria “mens legis” constitucional, na acepção das razões jurídicas e políticas formadoras da Constituição da República.
A CF/88, em seu artigo 3º, dispõe que constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, vale dizer, do Estado brasileiro, construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e também promover o bem estar de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Construir, garantir, erradicar, reduzir e promover são todas atribuições que direcionam e exigem conduta ativa, ação de tomar atitudes ou induzir na sociedade comportamentos aptos a dar concretude aos objetivos constitucionalmente definidos.
O exercício desse conjunto de competências atribuídas ao Estado exige, por óbvio, capacidade institucional para a realização do trabalho, e a Constituição de 88, atenta a essa necessidade, formatou, no artigo 37, a estrutura de burocracia mais profissional da história da Administração e do constitucionalismo nacional.
Tendo por alicerce o cargo público, a Constituição impôs, em escala inédita, o concurso público de provas e títulos como via exclusiva de acesso a cargos públicos efetivos; chancelou a garantia da estabilidade após 3 anos de estágio probatório (inicialmente vigorou estágio probatório de 2 anos); inscreveu o modelo de regime jurídico único para os servidores públicos; e garantiu aposentadoria própria aos funcionários. Fixou a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e mais tarde a eficiência como princípios de observância obrigatória para todo agente público, norteadores, portanto, da ação estatal.
Todo esse arcabouço jurídico está ameaçado por essa proposta de Emenda Constitucional.
Quando escrevo este artigo, a PEC 32/2020 já foi admitida pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados e o relatório produzido e aprovado pela Comissão excluiu da proposta todos os novos princípios constantes do texto originalmente encaminhado pelo Palácio do Planalto.
Não obstante, cumpre registrar que entre as diversas palavras acrescentadas pela proposição governamental à cabeça do artigo 37 para atenderem por princípios (inovação, unidade, coordenação, boa governança), muitas delas estranhas ao ambiente da Administração Pública, uma em particular concentra o ovo já chocado da serpente e, de certo modo, expressa uma razão motriz da reforma. Essa palavra é a subsidiariedade.
Atribuir a obrigação de subsidiariedade à Administração Pública significa limitar a capacidade jurídica de ação estatal, o que constitui antítese daquilo que constitucionalmente se exige do Estado brasileiro para concretização dos objetivos fundamentais da República.
Admitir a introdução de um princípio como esse da subsidiariedade seria sentença de morte para a saúde, a educação, a assistência social, mas não só. Estaria liquidada também qualquer possibilidade jurídica de promoção de políticas voltadas ao desenvolvimento do país. É inacreditável que um governo nacional possa buscar introduzir na Constituição instrumento determinante do fracasso de seu próprio povo, e não apenas daqueles desvalidos. Mas é o que foi encaminhado ao Congresso.
Outro aspecto constante da PEC que mutila o Estado, encontramos no dispositivo que endereça, sob a repaginada nomenclatura de cargos de liderança e assessoramento, o exercício de atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas para ocupantes de cargos em comissão, vale dizer, para pessoas integradas ao serviço público sem concurso. Trata-se, aqui, de proposta de emenda constitucional que escancara as portas para a volta triunfal do clientelismo político. Sem dúvida é um retrocesso institucional que dispensa grandes explicações.
Parece simples entender que os postos de direção da burocracia estatal, que passam, nos últimos 30 anos, por importante processo de profissionalização horizontal, voltarão para as mãos dos apadrinhados políticos, de livre escolha dos governantes de plantão. Os indicados, aqueles ou amigos ou bajuladores do mandatário, serão, nesse quadro, os chefes dos concursados.
Em previsão no mínimo heterodoxa, a PEC 32 visa introduzir também a possibilidade da União, Estados, Municípios e Distrito Federal firmarem instrumentos de cooperação com entidades públicas e privadas para a execução de serviço público, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e utilização de recursos humanos de particulares.
Esse dispositivo é tão abrangente que permite ao Estado transferir para o setor privado qualquer coisa. Desde as atividades de educação e saúde a seu encargo até mesmo transferir o serviço de policiamento. Sem dúvida é navalha na carne da própria ideia de Estado.
Aqui também poderia seguir analisando o significado das tantas disposições acima indicadas e que possuem viés desestruturante, mas acredito que o leitor já tenha compreendido a gravidade do que se pretende.
A PEC 32/2020, ao orientar subordinação estatal ao mercado e promover a captura política de seu corpo funcional, da chamada burocracia, mexe com as bases fundamentais do Estado, do Estado democrático de Direito, do Estado social e democrático de direito. Perpetra, nessa senda, um verdadeiro golpe branco no pacto social firmado em 1988, um modelo mal disfarçado de ruptura institucional que subtrai do Estado as capacidades jurídica e burocrática de desempenhar o papel indutor do desenvolvimento e dos objetivos fundamentais da República.
A busca pelo aprimoramento da qualidade e da abrangência do serviço público oferecido à sociedade deve ser escopo continuado da Administração, por seus agentes políticos e burocráticos. Mas é matéria que envolve conhecimento técnico e respeito histórico às conquistas civilizatórias que garantiram o alargamento da democracia e do bem estar social.
Mais produtivo e contemporâneo que expender esforços para minar a capacidade do Estado brasileiro em bem desempenhar papéis que lhe são inerentes- notadamente no momento em que vivemos graves crises sanitária e econômica- seria pensar e atuar coordenadamente para a inclusão do Estado na revolução digital em andamento, para enfrentamento de questões climáticas projetadas, dentre outros assuntos de emergência local e mundial.
Não é à toa que assistimos a gestão Biden movimentando o Estado para políticas sociais, em movimento anticíclico, com estímulo e investimentos em novas matrizes energéticas, dentre outras iniciativas. Na mesma linha, não é sem propósito que a União Europeia lançou o Plano de Recuperação Europeu (NextGenerationEU), com previsão de investimento pesado na estruturação dos Estado nacionais.
Entre os estudiosos, a importância de uma burocracia pública profissionalizada para o bom desempenho do Estado é fundamental, sendo farta a literatura que relaciona a burocracia formatada nesses moldes profissionais, ainda no final do século XIX, ao desenvolvimento alcançado pelos países do chamado primeiro mundo.
O Brasil perdeu o bonde da história quando não se estruturou para formar uma burocracia dessa natureza naquele período e amarga até hoje as consequências dessa escolha.
Oxalá não incorra novamente nesse erro, jogando fora a melhor, mais republicana e democrática normativa constitucional de formação de burocracia profissional de largo espectro, porque desta vez a sequela pode envolver a diferença entre a civilização e a barbárie.
*Márcia Semer é advogada, mestre e doutora em Direito do Estado (USP), procuradora do Estado de São Paulo (1990/2021) e membro fundadora da ABJD.
**Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião da Revista Fórum.