Nilza de Oliveira, secretária de Orçamento e Planejamento Participativo, explica como a população participa do processo de formulação de políticas públicas na cidade
Da Redação
No último mês de junho, manifestações fizeram enorme barulho nas ruas das principais cidades brasileiras. Tudo começou com a reivindicação de que fossem revogados os aumentos das tarifas de transporte público. Porém, enquanto as manifestações agregavam um número cada vez maior de pessoas, uma infinidade de pautas surgiam.
Entre tantas reivindicações e pautas difusas, um ponto em comum parece ter se sobressaído nesta multidão de diferenças: o descrédito com as instituições políticas tradicionais e a vontade da sociedade de participar da vida pública além do voto, revelando o que alguns analistas consideram como uma crise da democracia representativa.
Um exemplo de política pública que busca promover a participação da sociedade na gestão é o Plano Plurianual (PPA) participativo. Ele está previsto na Constituição de 1988 e consiste em um plano que estabelece as diretrizes a serem seguidas pelo poderes executivos em um período de quatro anos.
A novidade, instituída em 2009 em São Bernardo, pelo prefeito Luiz Marinho (PT), é a participação direta da população. A partir de plenárias, a população de São Bernardo definiu as prioridades da gestão para o período 2010-2013.
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Prefeito Luiz Marinho fala durante plenário do PPA Participativo 2014-2017 (Foto: Wilson Magão / Prefeitura de SBC)[/caption]
Segundo a secretária de Orçamento e Planejamento Participativo de São Bernardo do Campo, Nilza de Oliveira, o PPA participativo tem ajudado a gestão a priorizar investimentos e a promover uma mudança de cultura na relação entre o executivo e a população.
“Quando colocamos estes processos em prática é uma mudança de cultura mesmo. Temos, historicamente, uma relação entre a população e o poder publico que é de clientelismo, fisiologismo, de troca de favores, coisas perversas para a sociedade. A cultura do privilégio, do jeitinho. Os processos participativos quebram esta lógica, uma vez que colocam o prefeito e o seu secretariado em diálogo direto e franco com a sociedade”, disse.
A Fórum entrevistou Nilza de Oliveira para entender como se dá a participação da sociedade no PPA da cidade, quais os benefícios que esta participação acarreta e como ampliar a participação da população em decisões que a afetam diretamente.
Revista Fórum - O que é exatamente o PPA participativo implementado em São Bernardo do Campo?
Nilza de Oliveira - O PPA, o plano plurianual, desde a Constituição de 1988, foi considerado o principal instrumento de planejamento orçamentário dentro dos poderes executivos. É uma nova lógica de pensar o planejamento. A LOA (Lei Orçamentária Anual) e a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), em especial a LOA, são planejamentos de curto prazo. O PPA vem com essa lógica de você pensar de médio e longo prazo e é um plano que organiza a gestão. Ele não é o orçamento, é o plano que organiza a gestão.
Desde de 1988, o PPA ganha um novo status na condução do planejamento. Infelizmente, a maioria dos municípios não o faz, ou não o entende, ou não considera este instrumento como um instrumento de planejamento dentro da gestão.
Em 2009, quando nós chegamos na prefeitura de São Bernardo do Campo, com a eleição do prefeito Luiz Marinho, ele determinou que nós precisávamos fazer uma discussão diferenciada do ciclo orçamentário, que é entendido como o PPA, a LDO e a LOA.
Embora o OP (Orçamento Participativo) seja um importante instrumento de articulação da participação, ele era insuficiente para que a gente pudesse dar conta dos macro-problemas que nós tínhamos na cidade. Não eram problemas que podiam ser resolvidos no curto prazo e tão pouco no médio. Como a perspectiva do PPA é de médio e longo prazo, então era um instrumento que a gente resolveu que, de fato, seria o plano de organização da cidade.
E mais, ele [prefeito Luiz Marinho] não queria que esse plano fosse feito só pelos gestores. Em vez de fazer esse plano de uma forma técnica e burocrática, ele pediu para que fosse um plano da cidade, discutido com a cidade.
Nós fizemos uma metodologia, relativamente simples, de discussão do PPA. Primeiro é isso. Fazer com que os gestores entendam o que é o PPA, a importância dele e como ele pode nos ajudar a pensar as ações de médio e longo prazo do governo e da cidade.
Revista Fórum - Como o PPA participativo funciona na prática?
Nilza de Oliveira - Organizamos uma metodologia que desse condições para as pessoas participarem e, de fato, efetivamente contribuírem.
O plano de governo é a nossa linha mestra e foi em cima dele que o prefeito foi eleito. Portanto, nele já existem as diretrizes gerais das necessidades dialogadas durante o processo eleitoral, pelo qual o prefeito foi eleito. Programa de governo para nós é coisa séria. Ele é o embasamento para o planejamento estratégico de governo e ele é também o embasamento para discutir o planejamento da cidade.
Em cima das cinco marcas de governo nós montamos uma metodologia relativamente simples. A gente tem a plenária e explicamos o que é o PPA. Diferente do OP, no PPA eu preciso das pessoas construindo as diretrizes. Portanto, nós mudamos a metodologia.
As plenárias do PPA são feitas em escolas públicas. Onde não temos escolas que deem conta do número de pessoas interessadas, nós buscamos outras possibilidade. Existe uma primeira plenária onde o prefeito faz toda a explicação, a abertura, onde explicamos o processo.
Então, nós fazemos a divisão da plenária em grupos. Se eu tenho lá 500 pessoas, eu divido em 10 grupos para que tenhamos um número menor de participantes por grupo, para que assim exista efetividade e todos possam participar. Aí dentro do grupo nós falamos novamente o que é o PPA, damos o conceito de diretriz e apresentamos as cinco marcas de governo.
Dentro das cinco marcas temos os temas. No primeiro momento, a população entende o que é o PPA e depois eles entram em um processo de definir qual marca eles vão discutir. Feita a escolha da marca, eles vão definir qual o tema.
Por exemplo, elegeram a marca “São Bernardo bonita e agradável de se viver”. Dentro dessa marca, eles escolhem o tema. Por exemplo “transporte e trânsito”. Então, em cima do tema eles definem duas diretrizes. Aparecem várias, mas eles têm de priorizar duas. Para cada grupo nós temos um facilitador, que normalmente é um secretário, um secretário adjunto ou um diretor. Enfim, pessoas que têm a compreensão do programa de governo, da política, e facilidade na condução de grupos.
Neste período 2014-2017, que nós estamos preparando o PPA, nós tivemos 200 grupos, dos quais tiramos 400 diretrizes. Temos 158 diretrizes para a saúde; 48 para o transporte; 40 para habitação; 38 para infraestrutura; 36 para inclusão social; 33 para segurança,;19 para educação; 14 para cultura, esporte e lazer; 13 para desenvolvimento urbano; e uma para o meio ambiente. No final, na leitura das diretrizes, acabou tendo mais diretrizes para meio ambiente porque são diretrizes que eram relacionadas com outros temas, mas também com o meio ambiente. Definidas as diretrizes, nós fazemos uma sistematização disso, dividimos isso e encaminhamos para as áreas responsáveis por cada uma.
Nós temos o Conselho Municipal do Orçamento, instituído por lei, e ele tem o papel de consolidar essas diretrizes junto com o governo. No presente momento, nós estamos fazendo seminários temáticos para o fechamento destas diretrizes que vieram da população.
Revista Fórum - Este ano ocorreram quantas plenárias?
Nilza de Oliveira - Foram 21. Vinte regionais e uma com segmentos. Nós fizemos uma organização diferenciada porque entendemos que existem segmentos que não vamos encontrar na região, mas que são importantes.
Revista Fórum - A senhora poderia explicar a diferença entre o orçamento participativo, aplicado frequentemente em outras administrações petistas, e o PPA participativo de São Bernardo do Campo?
Nilza de Oliveira - De fato, o orçamento participativo foi um instrumento bastante utilizado a partir de 1988, especialmente quando várias prefeituras democráticas e populares assumem municípios.
Ele foi um instrumento utilizado para garantir a participação de vários segmentos excluídos por décadas da deliberação de políticas públicas. Aliás, participação assegurada pela Constituição. Os poderes locais foram os que mais se utilizaram deste instrumento, em especial as administrações democráticas e populares.
Qual o diferencial? Como eu disse, o OP é um importante instrumento, mas ele é de curto prazo. Nós temos problemas na cidade que não se resolvem no curto prazo. A minha história veio do OP. Eu institui o OP em Santo André, na administração do Celso Daniel. Isso nos ajudou a pensar e a reestruturar o ciclo orçamentário. Não deixamos de ter o OP aqui em São Bernardo, mas eu penso primeiro a cidade, as diretrizes para a cidade. Tenho que, obrigatoriamente, a cada ano do PPA, formular uma LDO e uma LOA.
Não deixei de fazer a discussão pública do orçamento, eu continuo fazendo, mas hoje com muito mais consistência e fundamentação. Porque agora está relacionado com o que foi definido para a cidade, pela cidade.
Em 2009 nós fizemos a discussão do PPA, que tem validade de 2010 a 2013. Em 2010, nós implantamos o orçamento participativo. As demandas apresentadas no OP são demandas estruturantes que tem muita relação com o processo que nós fizemos de PPA na cidade. O que eu trago para a LOA e para o OP, é aquilo que eu discuti também no PPA.
A diferença é que o OP é de curto prazo, é importante, é potente, mas não o suficiente para responder aos grandes problemas urbanos da cidade. Ele precisa existir dentro do ciclo, mas ele não pode ser o único instrumento de planejamento da cidade.
Revista Fórum - Como se dá a prestação de contas das diretrizes priorizadas pela população no PPA participativo?
Nilza de Oliveira - Vou responder usando o nosso processo de PPA 2014-2017. Este ano, 2013, nós elaboramos o PPA. A gente faz, elabora, fecha a proposta, fazemos uma discussão interna, uma discussão com a bancada, fazemos uma audiência pública e entregamos a Câmara. Nosso prazo é 30 de agosto.
Na sequência, nós precisamos devolver para a cidade estas informações. O que foi priorizado de diretrizes e qual a cidade que queremos. Então, a gente volta para a população. No ano que vem, nós entramos no processo do OP deliberativo. O nosso processo é bienal. Um ano formulamos e no outro prestamos contas do PPA e do OP.
O PPA são as ações da cidade mesmo, as ações do governo. O OP está relacionado, mas são demandas pontuais das regiões, e o PPA é geral para a cidade.
Obviamente, fazemos uma prestação de contas. O que é uma obrigatoriedade do gestor. Para ter transparência não basta a participação da população. Você precisa ter a participação, deliberação, implementação, monitoramento e acompanhamento. Portanto, a prestação de contas faz parte desse sistema.
Revista Fórum - Neste segundo ciclo, no segundo mandato do prefeito Luís Marinho, o processo de elaboração do PPA participativo foi mais fácil? A população mostrou maior compreensão sobre os objetivos deste instrumento?
Nilza de Oliveira - Existe uma qualificação óbvia do processo, tanto para os gestores como para a sociedade civil. Não é só uma prerrogativa da sociedade civil não entender o processo. Como eu disse, são pouquíssimas as prefeituras que fazem a discussão da forma como se deve, seja do PPA, seja da LDO, seja da LOA. De qualquer instrumento ou ciclo orçamentário.
No nosso caso, subestimar a população seria um equívoco. As diretrizes que foram apresentadas em 2009 possuíam uma qualidade excepcional e, de fato, dialogavam com aquilo que estava dentro do programa de governo. A sintonia da população com o governo é imensa. Hoje, a apresentação, a compreensão e a discussão das diretrizes é muito superior aquela de 2009.
A intersetorialidade apareceu muito nas diretrizes apresentadas pela população. Quando eu for pensar a habitação, por exemplo, também tenho que pensar na saúde, educação, mobilidade, na melhoria do bairro de uma forma integrada.
Revista Fórum - Quais as dificuldades que vocês tiveram na implementação do PPA participativo, principalmente durante o primeiro ciclo?
Nilza de Oliveira - Não tivemos grandes dificuldades. É verdadeiro que hoje foi muito mais fácil porque já tivemos o aprendizado, sabemos onde erramos e podemos corrigir. Agora, isso não quer dizer que a gente não continue errando.
Do ponto de vista do entendimento, da definição ou de pensar melhor os programas, ações e objetivos, acho que hoje estamos com muito mais clareza do que em 2009. Por isso que eu falo que o aprendizado não é só da população, mas é do gestores também.
Revista Fórum - E quais foram os benefícios acarretados pelo PPA participativo em São Bernardo?
Nilza de Oliveira - No PPA não temos demandas, temos diretrizes. Eu vou pegar a área da saúde. Quando chegamos aqui, em 2009, nós tínhamos um número de leitos insuficiente na cidade, uma rede exageradamente sucateada de UBS’s (Unidades Básicas de Saúde), o Pronto Socorro não tinha o papel de pronto socorro, o único hospital da cidade estava um caos, só tínhamos um ambulatório de saúde mental.
No PPA, a população colocou como uma das diretrizes para a saúde o aumento do número de leitos na cidade. E a concretude disso foi o Hospital de Clínicas. Nós tínhamos previstos no Plano de Governo duas UPA’S (Unidades de Pronto Atendimento) e, com o PPA, nós fomos para 9. Teve toda a reforma e ampliação das unidades básicas, inclusive com a instalação do serviço de odontologia. Com relação à saúde mental, hoje nós temos uma rede de ambulatórios instalada na cidade. Temos seis CAP’S (Centros de Atenção Psicossocial) na cidade e cinco residências terapêuticas, sendo três masculinas e duas femininas.
Esse é o resultado claro da solicitação da sociedade quando pensou a cidade no PPA. E a saúde naquele momento foi a maior das prioridades. Nós tivemos 289 grupos e 144 decidiram que essas eram as prioridade para os quatro anos do nosso primeiro mandato. E nós realizamos.
Participação também tem que ter concretude. As pessoas têm uma visão da política e dos políticos muito negativa. Muito em função de que muitas vezes políticos não assumem compromissos e não pactuam os compromissos, fazem apenas promessas. Aqui tem um diferencial. A população participa da formulação, participa da implementação, monitora e acompanha. Nós fomos quebrando e revertendo essa relação de descrédito com a política pública, de descrédito com as instituições. Isso foi uma mudança.
Quando você faz um processo participativo, a primeira coisa que você precisa considerar é que os compromissos assumidos têm de ser implementados. Se você tem regimentos e regulamentos, eles têm de ser cumpridos. Não é só serviço, não é só obra, é a sociedade que queremos.
Quando colocamos estes processo em prática é uma mudança de cultura mesmo. Temos, historicamente, uma relação entre a população e o poder publico que é de clientelismo, fisiologismo, de troca de favores, coisas perversas para a sociedade. A cultura do privilégio, do jeitinho. Os processos participativos quebram esta lógica, uma vez que colocam o prefeito e o seu secretariado em diálogo direto e franco com a sociedade. Aí, é claro que você vai ouvir todo tipo de crítica, até de desaforo. Também leva bronca. É uma construção de democracia. Plena cidadania é isso.
Revista Fórum - E para a gestão, o que o PPA participativo trouxe de benefícios?
Nilza de Oliveira - Infelizmente a maioria dos gestores no Brasil pensa que participação popular atrapalha. Eles precisam da população na hora do voto. Uma vez na gestão, eles se encastelam e esquecem que existe o povo. Eu, particularmente, e em especial o prefeito Luís Marinho, temos uma ótica diferenciada. Participação é marca e método de fazer essa administração.
O prefeito entende que a participação popular é extremamente importante para corrigir rotas. E, quando a gente decide com a população, a gente erra menos. Isso não quer dizer que não tenhamos erros, mas diminuem muito. Estamos dialogando com quem vive o problema, discute o problema e quer solução para o problema.
Agora, a maioria dos gestores não quer somente a participação popular, eles não querem planejamento. Isso também dificulta essa relação. Quem faz planejamento, consegue mais facilmente dialogar com a população. Agora, quando você não tem a lógica do planejamento, fica mais complicado de você querer a participação da população. Fica mais difícil de falar com clareza sobre o que a cidade precisa, porque você mesmo não tem essa clareza. Planejamento é pensar quais são as prioridades, priorizar mesmo.
Revista Fórum - O PPA participativo de São Bernardo do Campo foi inspirado em alguma outra iniciativa semelhante?
Nilza de Oliveira - São pouquíssimos os lugares que fazem o PPA. Em 2009, quando chegamos à Prefeitura de São Bernardo do Campo, o governo federal já tinha feito o PPA nacional.
O que nos embasou primeiro foi a experiência que esta equipe teve na formulação do OP de Santo André. Além disso, o prefeito Luís Marinho foi ministro do Trabalho e da Previdência, vivenciando o processo de implantação do PPA nacional. O presidente Lula quando assumiu também fez um debate público, guardadas as devidas proporções, para a elaboração do PPA 2004-2007.
Existiam experiências que não serviam para nós. Em Fortaleza, também com uma administração petista, foi realizado o PPA participativo, mas com entidades organizadas. A Bahia, com o governador Jaques Wagner (PT), também fez o PPA participativo com entidades organizadas. Nós fizemos a opção de ter a participação universal da população na proposta. Nós fizemos outra metodologia.
As entidades organizadas puderam e podem participar, mas o morador que não está em organização nenhuma também pode. E o voto é o mesmo. Seja organizado ou não. Esse é o diferencial.
Revista Fórum - Outros prefeitos têm procurado a Prefeitura de São Bernardo do Campo para conhecer o PPA participativo. Como está o reconhecimento desta prática no meio político?
Nilza de Oliveira - Desde o início do governo Lula, o governo federal tem investido na elaboração de um PPA com mais rigor. No próprio site do Planejamento, existe o manual de elaboração dos PPA’s. Não dá para a gente esquecer que o governo federal, desde o início do governo Lula, está fazendo um investimento fortíssimo para que os municípios elaborem seus PPA’s de uma forma efetiva, bem como os estados.
Este ano, o governo federal fez um pacto com vários estados. Temos 20 estados que aderiram ao PPA nacional. Infelizmente, o nosso estado não aderiu. O Estado de São Paulo está fora desta discussão. Só que o consórcio intermunicipal, de sete cidades do ABC, fez a adesão ao PPA nacional.
Não dá para eu pensar em articulação de desenvolvimento territorial se eu não tiver o município, o estado e a União envolvidos. Eu tenho políticas que são responsabilidade tanto do município, quanto do estado e da União. Infelizmente, não é o que acontece. Habitação, por exemplo, deve ser um responsabilidade dos três entes, só que nós temos uma participação efetiva do governo nacional e muito pouco do estadual. Na saúde a mesma coisa.
A vinda dos prefeitos para cá é nesse sentido. Aliar o planejamento efetivo com a participação popular para algumas prefeituras é muito difícil.
Além disso, o PPA participativo foi premiado, em 2009, pela Caixa Econômica Federal, como uma das melhores práticas de políticas públicas. Agora, nós estamos apresentando de novo porque podemos apresentar nossos resultados concretos, que não são poucos.
Revista Fórum - A senhora citou a dificuldade na relação com o governo estadual de São Paulo na implementação de políticas públicas. A senhora acredita que isso é motivado por uma questão partidária?
Nilza de Oliveira - Não tenho dúvidas que isso existe. É histórica essa questão entre PSDB e PT. Acho que não deveria existir. Como fez o Lula, independente do partido, ele dialogou com todos os estados e prefeituras, bem como a presidenta Dilma.
Isso não poderia pautar os gestores públicos. Historicamente, no ABC, nós sempre tivemos essa dificuldade. Antes do governo Lula, com o PSDB no governo federal, nós tínhamos ainda mais dificuldades. Nós não tínhamos diálogo e pouco se conseguia.
Felizmente, essa relação mudou com o governo do presidente Lula. E o ex-presidente Lula não foi dialogar com a região do ABC, foi com todos. E nem todas as prefeituras do ABC estavam alinhadas partidariamente com o ex-presidente Lula. Nenhuma teve dificuldade. Bastou ter bons projetos, justificá-los, que nunca tiveram dificuldades para conseguir recursos. Agora, infelizmente, alguns gestores conseguem os recursos mas não sabem como gastar.
Agora, com o estado de São Paulo, o mais rico da federação, a gente podia ter sim uma relação diferenciada. Temos boas conversas com o governo estadual? Sim, muito boas. O nosso prefeito tem a capacidade de dialogar com todo mundo e nós temos a capacidade de apresentar bons projetos. Mas, infelizmente, fica somente nas boas conversas. Concretamente, temos pouca devolução do governo estadual na implementação das nossas políticas.
Acho que estamos aqui como gestores e, portanto, temos uma responsabilidade com a cidade e com as pessoas, não com o partido.
Revista Fórum - Neste contexto de manifestações, os instrumentos de democracia participativa podem ser um fator de reaproximação da sociedade com os governos?
Nilza de Oliveira -Particularmente, não mais como secretária, acho que no Brasil nós sempre tivemos essa dificuldade de achar que a democracia representativa é suficiente para dar conta dos maxi-problemas que nós temos. Acho que a democracia participativa e a democracia representativa não são excludentes, são complementares.
Não tenho dúvida que os instrumentos de participação são necessários. A democracia representativa tem limites e precisa ser complementada com a participativa. Fazer com que as pessoas entendam qual o papel da administração, o que é política pública, como é que surge a receita e como ela é gasta, é de extrema importância.
Esse processo é mais do que um processo de reivindicação, é um processo pedagógico. De entender quais são os problemas da cidade e não ficar só olhando para o nosso umbigo. Esses processos ajudam as pessoas a criarem essa relação de solidariedade e a romperem com o individualismo.
É claro que existem vários mecanismos de participação, inúmeros. Mesmo a direita fala em participação e inclusão. Agora, nós temos que fazer a diferença e falar de que instrumento estamos tratando. É aquele onde a população, de fato, tenha efetividade na elaboração e na decisão. Se não, estamos falando de uma participação para inglês ver.