Imprevisíveis, transferências especiais desafiam o planejamento orçamentário – Por Paulo Corrêa

Embutir transferências especiais no cabedal do pacto federativo esvaziaria uma percepção negativa na sociedade sobre efeitos da nova emenda constitucional. A opinião pública avalia emendas individuais como instrumentos voltados a práticas clientelistas

Ao advogar pela constitucionalização das emendas de transferências especiais o deputado federal Aécio Neves (PSDB-MG) foi solene: “A aprovação da proposta é um passo para um novo pacto federativo”. Relator da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº48/2019, Neves tratou de sedimentar toda a sua estratégia discursiva sob a égide da reorganização fiscal da República. A tática legítima endossou o posicionamento da maioria dos blocos partidários do Congresso Nacional promulgando assim a Emenda Constitucional Nº105/2019 no dia 12 de dezembro de 2019. Salvo melhor juízo, há uma incivilidade embutida na argumentação.

A hesitação a ser sublinhada não se trata se o princípio da menor concentração de recursos na esfera federal em favor dos entes federados subnacionais é urgente, mas se é lhano, do ponto de vista conceitual, associar             a nova modalidade de emendamento ao Orçamento Geral da União as dimensões do pacto federativo.

A partir daí nasce um estranhamento sobre a vitoriosa estratégia discursiva da tramitação da PEC nº 48/2019 no Parlamento brasileiro. Do ponto de vista discursivo, a minha hipótese considera esta ação uma escolha racional visando apenas a maximização das preferências dos congressistas à revelia de se tratar ou não de uma elasticidade aos conceitos concernentes à repartição dos recursos fiscais.

Embutir as transferências especiais no cabedal do pacto federativo esvaziaria uma percepção negativa na sociedade sobre os efeitos da nova emenda constitucional. A opinião pública avalia as emendas individuais como instrumentos voltados a práticas clientelistas e paroquialistas (ALMEIDA, 2021) e que drenam recursos de programas nacionais para projetos ineficientes e pulverizados (BAIÃO, COUTO e OLIVEIRA, 2019). Se considerarmos tal juízo depreciativo dirigido as emendas individuais, tal suposição ganha enlevo. Logo, esse mote do federalismo pode ser lido como ato de desorientação à opinião pública.

(Se assim é, se lhe parece) Cabe então ponderar quem efetivamente ganha, o quê e quando com as transferências especiais. A desconexão entre previsibilidade orçamentária e a inconteste volatilidade da alocação de recursos da União, pelo exercício do amplo poder de discricionaridade dos parlamentares, acentua tal estranhamento a despeito de associá-la automaticamente a pauta da reorganização fiscal em nossa federação.         

Portanto, considero controversa a ideia de enxertar a narrativa das emendas de transferências especiais à pauta do federalismo fiscal. Essa hipótese, a qual defendo nesse artigo, se insinua a partir das seguintes provocações: 1) Os incumbentes de plantão exercem a prerrogativa unilateral da alocação do recurso 2) A execução da nova receita está desatrelada das preferências dos votantes pela sua desconexão temporal com o ciclo orçamentária nos entes subnacionais 3) Em virtude da imprevisibilidade, os entes subnacionais são alijados de constituir uma política pública duradoura.

Diante dessas alegações, ressalto o efeito antissistêmico conferido pelas transferências especiais ao processo orçamentário nacional. A volatilidade das emendas de transferências especiais, por se tratar de uma decisão da autoridade de plantão, desabilitaria a tese propalada no Parlamento, qual seja, apontar para um abrandamento do desequilíbrio fiscal. Frise-se: a decisão alocativa está atrelada a conexão eleitoral; se houver insucesso no pleito haverá incerteza se o novo plantonista garantirá tal repasse.

Contudo, é justo, necessário e ponderado salientar que a descentralização dos recursos do governo central pode ser lido também como instrumentos importantes na redução das desigualdades regionais. Tendo em vista o atendimento aos projetos locais viabilizados por meio das emendas parlamentares caracterizando assim uma responsividade dos eleitos. Almeida (2021) reflete sobre a dificuldade do governo central de obter informações para a entrega dos bens públicos ajustados as preferências locais enquanto os parlamentares associados aos governos locais tendem a promover um bem-estar social mais efetivo em virtude da sua superioridade informacional.

Outra virtude das transferências especiais diz respeito a celeridade da execução da emenda. Tal virtude foi salienta pelo porta-voz da Confederação Nacional dos Municípios, Glademir Aroldi, durante as audiências públicas da PEC Nº48/19. Segundo Aroldi, uma emenda parlamentar leva em média 46 meses, após o empenho pelo governo federal, para ser executada. Por sua vez o relator da PEC Nº 48/19 alegou em Plenário uma demora de 5 anos para execução de apenas 75% da integralidade da emenda.

Embora a celeridade seja a grande vitrine das emendas de transferências especiais a ponto de ser chamado de “pix orçamentário” pelo assessor de orçamento, Romero Arruda, em seu artigo “Nova Jabuticaba brasileira cria espécie de “Pix Orçamentário”, há a preocupação evidente a despeito de dois pilares consistente: a transparência e controle. Como também chamou atenção a auditora federal de controle externo do Tribunal de Contas da União, Virgínia de Angelis de Oliveira de Paula, em seu artigo “Transferências especiais: O descontrole do orçamento obscuro no STF”. “Acontece que não há evidências de que a celeridade na descentralização de recursos da União para os entes, por si só, implica entregas mais ágeis e alinhadas ao interesse público.”, avalia a autora. Estes especialistas refletem no binômio da velocidade de execução da emenda parlamentar versus a ausência de mecanismos de controle da EC Nº 105/19.

Ressalte-se: as transferências especiais dispensam convênios e instrumentos congêneres entre ministérios e o município para execução da emenda de autoria parlamentar. O recurso do congressista é depositado direto na conta da administração municipal. A única possibilidade de controle se dá por meio de uma portaria (sem poder de lei) do Ministério da Economia que solicita aos municípios o cadastramento das informações sobre a aplicação da emenda na Plataforma Mais Brasil. A portaria interministerial nº 252 de 19 de junho 2020 e portaria nº 6.411 de 15 de Junho 2021 trazem a grande diferença de que neste ano as informações das transferência especiais serão encaminhadas para as Assembleias Legislativas e Câmara Legislativas. Evidenciando uma preocupação do Executivo sobre o controle do recurso.

Diante do exposto voltamos a questão quem efetivamente ganha o quê e quando com as transferências especiais. Considerando a existência de uma incivilidade argumentativa elaborada na tramitação da PEC Nº 48/19, é justo e necessário ampliar a reflexão sobre a função alocativa das transferências especiais no ordenamento fiscal brasileiro. Do que a Emenda Constitucional Nº 105/19 dá cabo realmente? Agiliza as preferências dos congressistas que busca ampliar sua conexão eleitoral ou de fato melhoram a qualidade alocativa dos gastos reduzindo a concentração de poder no governo central?  Considero a narrativa vencedora no Parlamento controversa diante do seu caráter anti-sistêmico, desabilitando assim uma ideia de previsibilidade orçamentária.  Mas ainda segue a ser um caminho para investigar.

*Paulo Corrêa é estudante do curso de pós-graduação em Orçamento Público do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB) do Senado Federal

**Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião da Revista Fórum.

REFERÊNCIAS

ALMEIDA, D.P.B. O mito da ineficiência alocativa das emendas parlamentares. Revista Brasileira de Ciência Política, Brasília, n. 34, e239518, 2021.

BAIÃO, Alexandre Lima; COUTO, Cláudio Gonçalves; OLIVEIRA, Vanessa Elias de. Quem ganha o quê, quando e como? Emendas orçamentárias em Saúde no Brasil. Rev. Sociol. Polit., Curitiba, v. 27, n. 71, 2019. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-44782019000300204&lng=en&nrm=iso

BRASIL. Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm. Acessado em: 17 de Julho de 2021.

BRASIL. Portaria interministerial ME/SEGV Nº 6.411, de 15 de Junho de 2021. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-interministerial-me/segov-n-6.411-de-15-de-junho-de-2021-326070541. Acessado em 17 de Julho.

NOVA JABUTICA brasileira cria espécie de “Pix Orçamentário”. METROPÓLIS, 2021. Disponível em https://www.metropoles.com/ponto-de-vista/nova-jabuticaba-brasileira-cria-especie-de-pix-orcamentario. Acessado em 17 de Julho 2021. 

TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS: O descontrole do orçamento obscuro no STF”. MIGALHAS, 2021. Disponível em https://www.migalhas.com.br/depeso/347540/transferencias-especiais-o-descontrole-do-orcamento-obscuro-no-stf. Acessado em 17 de Julho 2021. 

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